最大牌的“临时工”：浅谈明代的督抚制度

前言

提起封疆大吏，我们往往会想到一省之长。其实不然，今天的省长严格来说只能算是半个封疆大吏，在古代，真正的封疆大吏不仅仅是地方行政长官还是军区司令，集“军政大权”于一身。

离我们最近的清代，就有八个被称为总督封疆大吏，比如著名的曾国藩、李鸿章、袁世凯都担任过直隶总督。除了总督之外，地方长官还有巡抚。

总督和巡抚并不是清朝独有，而是起源于明朝，清承明制，才有了后来清朝的督抚制度。明代的总督和巡抚，虽然都是皇帝为了加强中央集权，协调中央与地方关系，处理地方事务的高级官员，但是两者之间还是有着本质的不同。

督抚之别

咱们现在说的总督、巡抚只不过是一直简称，根据《明史》记载，总督的正式官名一般为“兵部侍郎兼都察院某都御史总督某某地方军务”，而巡抚的正式官名相比总督要短一些，是“都察院某都御史巡抚某某地方”。

单从名字来看，咱们就会发现，总督一般是挂有兵部侍郎的职位，在明代，中央政府主要是咱们比较熟悉的“六部”即吏户礼兵刑工，其中兵部主管军事，相当于咱们今天的国防部（不完全相同），再加上官名的末尾还有“总督地方军务”的字样，更加证明了总督的职责更偏向于军事方面。

在明代，总督的地位是要高于巡抚的，一般情况下在地方处理事务的时候，一个总督会节制一个或者多个巡抚。到了督抚制度成熟的时期，巡抚主要负责征收赋税（财务）、考核官吏（政务）；总督负责节制巡抚、调度军队（军务）。简单来说，巡抚主管民事，总督主管军事。

当然这也不是完全固定的，根据所辖地区的不同，职权也会有所变化。比如河南巡抚也负责管理黄河河道、凤阳巡抚兼管漕运，山西巡抚监管关隘守备等等，另外皇帝也会根据具体情况，随时赋予巡抚其其他的职权。

等到总督巡抚都有各自基本固定的治所和明确的辖区之后，“督抚”就从渐渐地从原来的“临时派遣官员”成为了“常驻地方官员”，一方面他们既是被皇帝派遣到地方的“中央大员”，另一方也成为了总览一方大权的“封疆大吏”。

其实这种现象也不是明代独有的，中国历史上各朝各代都也有中央临时派遣的官员逐渐演变成地方常驻长官的例子，比如汉代的刺史，原本是负责监察地方的，并不是常置职位，后来到了汉成帝时期，刺史的权力一步步扩大，有的改称州牧，逐渐成为了掌握地方军政大权的长官。比如东汉末年的刘备就曾经“牧兼二州”，既是荆州的长官又是益州的长官。

除此之外，唐代的采访使、宋代的转运使也都有类似的经历，所以明代督抚制度的形成跟前朝制度也有着密不可分的关系。

设立由来

提到明朝，首先要想到的一个词就“中央集权”，这个词从商鞅变法到清朝几乎伴随了整个中国古代史，但是如果要给这个词加上“高度的”这么一个形容词，那么就让人联想到最后一个汉人王朝——大明了。

这就不得不说一说明太祖——传奇皇帝朱元璋了，《明史》记载：太祖戡乱催强，十五载而成帝业。在推翻元朝，消灭割据的过程中，朱元璋深刻总结了前朝灭亡的教训，那就是“吏治混乱”，为了避免重蹈覆辙，他一上位就开始不断地加强中央集权，比如废除了中国自古以来的丞相制度，自此之后，天下不论大事小情全都由皇帝“乾纲独断”，为此，皇帝本人就算是“鸡鸣而起，披星而归”也在所不惜。

中央权力的集中相对应的地方权力就会分散，明朝初年，朱元璋为了分散地方权力，在地方设置都指挥使司、承宣布政使司、提刑按察使司，来分别管理军事、刑法、财政。

这样一来，虽然说从根本上避免了地方权力过于集中，但是也出现了新的问题。由于三司互相独立，所以很难集中力量应对地方突发事故，特别是明朝中期，地方各种矛盾频繁出现，使得政府不得不派出一名中央官员来协调地方三司，督抚制度就应运而生了。

演变发展

巡抚的出现是要早于总督的。早在明朝初期，就已经有了中央派人到地方视察工作的先例，比如洪武二十四年，朱元璋派自己的太子，长子朱标去陕西，永乐年间，朱棣也派尚书蹇义等二十六人巡行天下，来达到安抚军民的效果。但是严格来说，派太子去陕西主要是为考察迁都地址和藩王情况，以树立太子的威望；而永乐年间的派遣与其说是巡行不如说是公费出差旅游，除了开创中央官员巡视地方的先例之外，跟后世的管理地方事务的“督抚”基本上毫无关系。

到了洪熙、宣德年间，虽然也派遣中央官员巡抚地方，但是其主要目的并不是咱们刚刚说的“协调地方”，而是为了解决特殊事情，比如明仁宗洪熙元年发生了“刁民横行乡里事件”，专门设立南畿浙西巡抚前去处理；明宣宗宣德五年，为了催收各地粮饷又设立巡抚来专门负责此事。

到了明中期，巡抚和地方的关系就更加密切了。其主要体现在巡抚不必按照规定时间返回京城述职这一点，可别小看这一点，不夸张地说，这虽然是巡抚的一小步，但是是中国官僚史的一大步。

明朝规定，派遣到地方的巡抚，必须在每年八月回到京城，向皇帝以及六部长官汇报工作，比如我这一年都遇到了什么什么事，我是怎么处理的，花了多少钱，用了多少人，解决没解决，就跟咱们现在政府汇报工作差不多。对于较为偏于的地区，则是每两年回京汇报一次。

但是由于中国幅员辽阔，明代又不像咱们今天有高铁有飞机，那时候就算是骑马，想从福建云南等地回到北京动辄也要两三月，要是每年都返京一次的话，那么最起码半年不用干别的了。其次这些巡抚总揽地方大权，公务繁多，哪有那么多时间耽误在进京和返程的路上，所以虽然有此项规定但是往往不能有效实行，到了成化年间，基本上就被取消了。

回京述职一取消就会造成一个问题——“留守妇女儿童和老人”。巡抚就任属于出公差，是不能拖家带口携带家属的，就比如咱们今天，公司派您出差，您能说：“不好意思，我得带上我媳妇孩子或者丈夫孩子吗？”因此在景泰年间，就有人指出，各地巡抚动辄三年五载，十年八载出差在外，家里老人得病了也不能尽孝，遇到合适的伴侣父母不在也不敢成婚，有了孩子的也无法照顾。出于孝道和安抚人心，应该允许这些巡抚携带家属。能把家人带到属地，这就成了巡抚从“临时派遣”到“地方常驻”的关键一步。

总督的演变过程也大同小异，由于总督主管军事，很多情况都因军事行动而设立，所以初设阶段是没有固定驻地的，哪里有战事就被安排到哪里，并且以少数民族聚集地居多。比如正统年间为了征讨云南地区的少数民族叛乱而设立云南总督，后来还有湖广贵州总督等等。

后来“土木堡之变”，明英宗被俘，北方少数民族和南方倭寇的泛滥让明朝政府头疼不已，明朝为了防御“北虏南倭”就先后设立了宣大、两广、三边、蓟辽四个总督。这些总督和之前云南、湖广贵州的总督不同的是，他们已经有了固定的驻地和明确的辖区，并且在成化年间更是确立了总督节制巡抚的政治体制。随后又相继设立若干总督镇守四方，其辖区覆盖明朝国土十分广阔。

末期崩盘

明朝末年，随着努尔哈赤崛起于白山黑水之间，李自成张献忠祸乱于川陕之地，外有强敌内有民变的烂摊子让管理地方的督抚制度受到了很大冲击。为了稳定地方，崇祯皇帝病急乱投医一般的频繁胡乱指派中央官员去地方任职，可是结果却是越派越滥，捉襟见肘。

崇祯末年，地方不仅有总督巡抚，还有经略、督师，名目繁杂，职权分割不明确，辖区混乱，有时候甚至互相掣肘，有的人就指出崇祯末年的督抚设置是“时各督抚四十有一，开府之滥极也。”

结语

综上所述，督抚制度的产生原本为了加强中央集权，帮助皇帝更好的维护统治，提高地方行政效率，保证国家机器的有效运转，这一点在其发展过程中很有体现，可是到了末期，总督巡抚不但没有按照事先预想的那样一直高效的维护着国家机器的运转，反而由于辖区模糊，职权分割不明确等种种因素成为了压死大明帝国的其中一根稻草。

任何制度都不是完美的，都是必须与时俱进，符合现实的，否则就算是多么大的帝国也难逃改朝换代的命运。

参考资料

《明史》、《中国历代政区概述》、《明会典》、《国榷》、《中国行政区划通史》

作者：我方特邀作者康家华